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新时代运用PPP模式支持精准扶贫的路径选择

发布时间:2020-07-06  点击量:
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郑梦君 王明吉

摘要:运用PPP模式支持精准扶贫,是新时代下一种扶贫模式创新,旨在改善贫困地区生活生产条件,引导贫困群众实现自我脱贫致富。概括了PPP模式支持精准扶贫的优势,深刻剖析了PPP模式支持精准扶贫存在的问题,具体阐述了新时代对PPP模式精准扶贫提出的新要求,最后从拓展PPP精准扶贫应用领域、打造PPP精准扶贫项目共同体、延长PPP精准扶贫项目产业链、严控SPV责权利等方面提出了新时代PPP模式支持精准扶贫的创新策略。

关键词:新时代;PPP模式;精准扶贫;路径选择

中图分类号:F23文献标识码:Adoi:10.19311/j.cnki.16723198.2018.25.049

1PPP模式支持精准扶贫的优势

1.1国家政策大力支持

2013年底,以《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25号 )为标志,我国开始实施精准扶贫;2015年底,以中办、国办《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发〔2015〕34号)为标志,全国范围全面实施精准扶贫精准脱贫方略;2017年,党的十九大报告指出,要动员全党全国全社会力量,坚持精准扶贫、精准脱贫。2016─2018年,中办、国办及有关部门、人民银行、银监会等出台了一揽子政策文件,其中有关鼓励社会組织参与脱贫攻坚文件80余部。从中央到各部委,从一号文件到具体意见,各级权力机关、立法机关、监督机构保持思想高度统一,认真贯彻落实习近平同志精准扶贫系列重要讲话精神,深入研究部署社会组织参与精准扶贫路径,考量政府、社会投资者、金融机构等相关利益主体,多层次、多元化、多维度地鼓励、支持运用PPP模式参与精准扶贫。如民政部、财政部、国务院扶贫办联合印发了《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》,国家旅游局等12个部门联合印发了《关于印发乡村旅游扶贫工程行动方案的通知》,农业部等9部门联合印发了《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》等等。

1.2参与领域重点突出

《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》明确提出社会组织参与脱贫攻坚的重要责任及重点领域,鼓励社会组织参与产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、易地扶贫搬迁、志愿扶贫及其他扶贫行动。《中国精准扶贫报告(2017)》根据习近平总书记提出的“五个一批”减贫方略,从横向观察视角,指出精准扶贫的实现途径包括特色产业扶贫、转移就业脱贫、资产收益扶贫、易地搬迁脱贫、生态扶贫、教育扶贫、健康扶贫、兜底保障等。结合PPP模式特性,社会资本参与精准扶贫的重点领域落在了特色产业扶贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、生态扶贫、教育扶贫、健康扶贫等方面。

1.3社会资本积极参与

根据全国PPP综合信息平台项目库第9期季报可知,近半数贫困县利用PPP模式开展扶贫脱贫项目,利用市场力量开展长效扶贫脱贫。全国832个贫困县中有394个(占47.4%)已探索运用PPP模式开展脱贫攻坚,纳入管理库项目共1,272个,投资额1.1万亿元。其中,落地项目350个,投资额2847亿元,六成以上的PPP项目明确采用BOT模式,部分项目处于识别阶段,具体模式未定,详细数据见表1。

2PPP模式支持精准扶贫的问题

2.1扶贫层次不够深

当前,部分贫困地区政府部门为尽快完成脱贫指标、美化脱贫考核绩效,引入PPP模式利用社会资本进行精准扶贫,其出发点是将PPP模式作为填补财政资金缺口的融资渠道;部分社会资本为享受扶持政策、提高自身声誉,也积极响应PPP项目精准扶贫。这种情况下,政企合作利用PPP模式进行精准扶贫的形式,投入大量的资金打造庞大的政绩工程,将扶贫工作从“助富”简化为“给富”,从“精准”逐渐回归“粗放”,止步于较浅的扶贫层面,造成贫困人群参与热情较低,往往是等待政企双方直接给予富庶生活,逐渐成为单纯等待救助的“懒汉”,甚至是“赖汉”。浅层次的扶贫,贫困人口并未获得自我提升空间,反而助长依赖心理、膨胀情绪,很容易招致返贫。这与精准扶贫“脱真贫”“真脱贫”初衷相悖,严重影响脱贫效果。

2.2扶贫资源投入不平衡

根据博弈理论,社会资本选择参与精准扶贫项目时,出于风险规避与逐利动机,往往偏向于已有成功先例或政府示范的硬件基础设施建设。纵观入库项目签约率与落地率,50%以上均为硬件基础设施建设,如市政工程项目、交通运输项目。根据扶贫项目的盈利性,硬件基础设施建设大多属于产业型扶贫工程,社会资本在响应国家号召支持精准扶贫的同时,还可以通过项目运营回收成本,赚取利润;软件基础设施建设,又可以理解为公共服务项目,大多属于公益型扶贫工程,生命周期长,见效缓慢,除政府付费、可行性缺口补助的回报机制外,盈利空间较小。这就导致扶贫资源出现倾斜,重硬件而轻软件,教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫项目投入偏少。

2.3专业化程度较低

根据委托代理理论,政府在选择社会资本合作方时,倾向于综合实力雄厚的企业。建筑承包商往往综合实力雄厚,资金链安全,风险管控能力较强,是政府重点备选对象。结合我国PPP市场环境,现行的PPP项目多分布于基础设施领域,作为参与方的建筑承包商比比皆是。根据明树数据统计结果,纵观2017年PPP项目中标社会资本,无论是项目规模还是项目数量,建筑承包商都是当之无愧的主力军,详细数据可查询2017中国PPP发展年度报告。但建筑承包商从事PPP项目运营的专业化水平较低,后续帮扶力量微弱,扶贫效果受阻,尤其是对于产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫等技术扶贫,缺乏智力支持与技术保障。

2.4项目进度不明晰

根据信息不对称理论,在精准扶贫PPP项目中,政府不仅是“合作者”,更是“监督者”,在市场体系中发挥强有力的作用。以“青海省海东市儿童诊疗中心PPP项目”为例,特许经营协议规定,2018年1月1日海东市儿童诊疗中心运营及项目竣工。但2018年3月初,执行阶段进度仍显示“依据PPP项目合同约定;如PPP项目合同未约定时,则在对应活动结束后次年的4月30日前予以公开”。全国PPP综合信息平台项目库中,类似的项目还有很多,尤其是处于执行阶段的项目,项目建设进度情况不明晰,社会公众无从了解项目进度,经济责任难划分。此外,财政部公布的PPP项目名单及相关数据,往往侧重项目本身,缺乏对社会资本的季度或年度公示与分析,不利于引进新社会资本支持精准扶贫。

3新时代对PPP模式精准扶贫提出的新要求

3.1新时代对精准扶贫的要求

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确新时代对精准扶贫的要求——打好精准脱贫攻坚战,增强贫困群众获得感。要求精準扶贫工作,从精准帮扶、重点地区、内生动力三方入手,强化责任,与习近平总书记提出的“五个一批”减贫方略相互衔接,与乡村振兴战略相互促进。

3.1.1瞄准贫困人口精准帮扶

精准扶贫,贵在精准。中央一号文件重点对不同类型的贫困人口提出了不同帮扶政策,旨在明确贫困原因,锁定贫困人群,运用具体问题具体分析的方法,分批次、分类别、分步骤从产业能力、就业培训、易地搬迁、医教文卫、最低保障等方面推进帮扶工作,在不降低贫困标准的同时,实现稳定脱贫。对致贫返贫情况,尽可能提供“一对一”式就业指导,疏导心理压力,提高职业技能,稳定收入来源,让贫困人口从内而外地享受脱贫致富的幸福感。此外,坚持做好农村最低生活保障工作的动态化精细化管理,及时更新贫困人口库,把符合条件的贫困人口纳入保障范围,把成功脱贫人口剔除保障范围。

3.1.2聚焦深度贫困地区集中发力

精准扶贫,重在深度。脱贫帮扶工作要以我国各地发展不平衡的现状为基础,做到有的放矢,重点倾斜贫困深水区,兼顾贫困浅水区,全面改善贫困地区生产生活条件。对于贫困人口超过300万的5个省区,贫困发生率超过18%的229个贫困县,贫困发生率超过20%的2.98万个贫困村,要列为精准扶贫工作的“贫中之贫”、重中之重,以重大扶贫工程和到村到户帮扶为抓手,加大政策倾斜和扶贫资金整合力度,解决突出制约发展问题,提高地区生活条件,改善经济发展条件,增强群众可持续发展能力。在重点攻克深度贫困地区脱贫任务的同时,兼顾轻度贫困地区的生产生活条件改善。

3.1.3激发贫困人口内生动力

精准扶贫,难在志智。脱贫帮扶工作要着力突破扶志、扶智工作,把救急纾困和内生脱贫结合起来,激发脱贫潜能,燃起脱贫斗志,实现精神脱贫,促进经济脱贫。政府、社会资本、行业协会或组织,都是外在帮扶力量,贫困人口才是脱贫攻坚的内在动力。引导贫困群众克服等靠要思想,注重贫困心理疏导,促进形成自强自立、争先脱贫的精神风貌,消除精神贫困,继而提升贫困群众发展生产和务工经商的基本技能,实现可持续稳固脱贫。坚决打击扶贫养懒汉、靠在墙根晒太阳、伸手要救济行为,采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制,转变贫困户“事不关己”消极情绪为“以我为主”积极心态,充分发挥贫困人口的主观能动性,进而实现可持续发展。

3.1.4强化脱贫攻坚责任和监督

精准扶贫,险在作风。脱贫帮扶工作要坚持各级领导干部问责制,强化责任意识,严查作风问题,激励与严惩并行。2016年7月以来,广西壮族自治区对扶贫领域问题立案8653件,结案5955件,党纪政纪处分5670人,移送司法处理80人,曝光违纪案例3462起。脱贫攻坚,要强化脱贫攻坚责任和监督,坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制,强化党政一把手负总责的责任制,统筹做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配等各项工作,层层落实帮扶责任。开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理,完善全国扶贫督查巡查、考核评估办法。

3.2PPP模式精准扶贫的新要求

3.2.1多元化参与主体

精准扶贫,旨在集聚全社会力量,多元化主体参与扶贫。PPP模式以政府和社会资本合作为基础,契合精准扶贫要求。当前,依据中央一号文件提出的瞄准贫困人口精准帮扶、激发贫困人口内生动力要求,结合PPP模式支持精准扶贫存在的扶贫层次不够深问题,PPP精准扶贫项目要在政府、社会资本、第三方组织机构等现行参与主体的基础上,探索贫困人口长效加入机制,焕发强大的内在生机活力。扶贫宗旨是“助富”,只有借助政府、社会资本、第三方组织机构等外力,调动贫困人口的积极性,引导贫困群众靠自己劳动致富,才能从根本上防治返贫问题,才能从源头上解决贫困问题。

3.2.2合理配置扶贫资源

精准扶贫,要始终坚持科学发展观,结合市场资源配置作用与政府宏观调控职能,精细化管理扶贫资源。根据中央一号文件提出的瞄准贫困人口精准帮扶、聚焦深度贫困地区集中发力要求,结合PPP模式支持精准扶贫存在的扶贫资源不平衡问题,PPP精准扶贫项目要在贫困程度上,向深度贫困地区倾斜扶贫资源;在扶贫领域上,科学配置扶贫资源,特别是对于较为薄弱的产业、教育、健康等技术扶贫,应重点关注。PPP精准扶贫项目,资源是可移动的、可开发的,需要政府统筹协调,突出重点,兼顾全面,查漏补缺。

3.2.3主动寻找合作方

精准扶贫,关键在党,各级政府要积极面对扶贫工作,求真务实,关注民生,主动寻找合适的社会资本,合作共赢。根据中央一号文件提出的瞄准贫困人口精准帮扶要求,结合PPP模式支持精准扶贫存在的专业化程度较低问题,PPP精准扶贫项目要在发起PPP项目后,政府应主动寻找与之相关程度、专业程度较高、综合实力较强的社会资本,不仅满足于硬件基础设施的建设与完善,更要注重公共服务的配备与提高,注重心理疏导、产业提升、就业培训、教育保障、医疗保障、生活保障,充分发挥专业人才作用。同时,综合素质较高的社会资本,应主动承担社会责任,量力而行,尽力而为,积极发起或参与PPP精准扶贫项目,为精准扶贫提供相关资源支持。

3.2.4规范各阶段责权利

精准扶贫,要重视责任履行、监督到位等作风问题。扶贫工程是我国社会主义初级阶段民生问题,是各族人民关注的重点领域。依据中央一号文件提出的强化脱贫攻坚责任和监督要求,结合PPP模式支持精准扶贫存在的项目进度不明晰问题,PPP精准扶贫项目要科学划分各参与方各阶段的责权利,严格落实合同,明确奖惩机制,及时公开PPP精准扶贫项目信息,将扶贫工程置于阳光之下、法制之中。处于识别阶段、准备阶段的项目,要及时公开社会资本的资质信用;处于采购阶段、执行阶段的项目,要及时跟进项目进度,公示社会资本、政府、第三方机构、贫困人口的作为与不作为;处于移交阶段的项目,要及时提供项目剩余价值与脱贫成效。

4新时代PPP模式支持精准扶贫的创新策略

4.1拓展PPP应用领域

PPP模式适用于公共基础设施和公共服务。当前,我国人民追求更加美好的生活,政府应加强引导,鼓励社会资本积极投入基础设施建设的同时,关注公共服务领域。国际上,印度于2012年实行“全民免费医疗政策”,政府陆续专門拨款54亿美元,授予强制许可给国内制药生产公司,使该公司在不需专利产权费用的情况下“拷贝”德国抗癌药物,制造本国的抗癌药,供应公立医院,限定公立医院医生只能使用免费药品处方,以实现药品免费发放给民众,改善数亿印度人看病难、买药贵的生存状况。

印度“全民免费医疗政策”以政府牵头,以社会资本配合,以医疗行业为最终实施途径,从昂贵医药现状出发,面向所有印度民众,有效缓解了看病难的问题。但是,该政策需要持续投入大量资金,这对印度政府来讲是不小的压力。相比于印度,我国政府国库资金实力更强,社会资本的研发能力更高,各级政府应深入领会政策内涵,贯彻落实公共服务政策,从民生出发,从民意出发,拓展PPP应用领域,主动寻求专业综合实力较强的合作方,细化教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫,重奖高质量合作项目。行业协会或组织应加强主动性,提升对外交流合作水平,充分发挥智力与技术优势,给予贫困人口专业生产技术指导,引领社会资本与贫困地区政府合作,培育特色品牌,构建可持续发展的精准帮扶机制。社会资本应加强社会责任意识。国内500强企业要积极响应精准扶贫工作,从企业特色与实力出发,有重点有目标的加入精准扶贫队伍,拓宽PPP应用领域,努力实现社会价值最大化。

4.2打造PPP项目共同体

PPP模式倡导合作共赢。贫困地区基础设施条件较差,专业技术水平较低,经济生产方式落后,财政资金不足,因此,打造PPP精准扶贫项目共同体,是精准扶贫内在要求。1988年,巴西开始实施“零饥饿计划”。在公民社会和政府的联合努力下,该计划不断完善,至2010年形成了包括社会参与和控制的整个监督框架,并被成功纳入到了政府及相关粮食保障机构的工作体制内,使得整个巴西都在为粮食生产、消费和分配提供土壤,帮助2800万人脱贫。

巴西“零饥饿计划”在消除贫困和饥饿方面成绩显著,离不开政府、公众、社会、国家的齐心协力。借鉴巴西经验,我国应打造PPP精准扶贫项目共同体(如图1所示),以贫困人口为中心,政府、行业协会或组织、社会资本为重要组成部分,合力共筑。贫困主要因素,一是客观条件,即地区环境恶劣;二是主观条件,即人的主观能动性较低。PPP项目共同体的愿景是充分发挥人的主观能动性。政府邀请行业协会或组织,科学评估贫困现状与原因,发起PPP项目;主动寻找社会资本,提供财政金融保障,平衡企业价值与社会责任。行业协会或组织主动联系政府,提供相关数据分析报告,引领PPP项目;与社会资本建立长期合作机制,理论联系实践,促进科研能力与经济效益双提升。社会资本积极加入PPP项目,与政府合作,提供资金支持与基础建设;与行业协会合作,促进科技向产能的转化。政府、行业协会或组织、社会资本三方齐心协作,为贫困地区提供强大的外在增长能力的同时,牢固“授人以鱼不如授人以渔”思想,政府为贫困人口建档立卡,锁定目标人群,普及“劳动致富”观念;行业协会或组织亲临贫困地区,予以技术指导,普及“科技兴农”观念;社会资本现身说法,基础设施建设与技术支持并行,吸引劳动就业,引导技术从业,普及“市场经济”观念,激发贫困人口内在脱贫斗志。外在增长能力结合内在脱贫斗志,激发PPP项目共同体活力,实现11+12+…+1n > n的效果。

4.3延长PPP项目产业链

PPP项目资金需求大,延长PPP项目产业链,需要发挥政府引导作用与监督职能,尊重市场自由选择,加强社会资本之间合作。联合国环境规划署发布一份题为《通过生态系统方法实现水和粮食安全》的报告指出,投资生态系统将有助于增加粮食和用水安全,为贫困社区创造经济收益。Ken Jones和Kate Bird(2000)提出将教育与企业联系起来,把企业所拥有的资源和能力,直接带到广泛围绕社会凝聚力目标和经济生产力组织的教育中,提高职业教育水平,加快发展进程。

结合联合国环境规划署的报告与Ken Jones和Kate Bird的观点,我国精准扶贫不单要给银子、建房子,更需要谋划长期发展。一项基础设施建设的资金压力,单个综合实力雄厚的企业尚可承受;基础设施匹配公共服务建设,需要多方社会资本接力完成,教育扶贫尤为明显。义务教育扶贫,社会资本完成校舍建设,配套教学器具,政府验收合格,即可归为完成扶贫项目。中、高职业教育扶贫,在新建校舍、配套设备的基础上,更多的是需要职业师资力量。除职业教育行业外,大多数企业拥有的内部师资(或技术人员),仅满足员工日常培训,难以面向贫困地区长时间输送大量职业技术人才。如果负责基础设施建设的社会资本,主动与相关职业教育行业(如农业技术教育、手工业技术教育)的社会资本合作,共同承揽教育精准扶贫PPP项目,则可预见性优势有三点——更适宜的教学设施、更快速的扶贫进程、更高效的扶贫结果。

同理,健康扶贫也是如此。医疗基础设施建设容易完成,医疗人员却是十分有限。如果基建企业与医学院、医院合作,支持医学院培养更多医学人才,医院输送现有医疗人员,将大大提升健康扶贫进程与成效。

4.4严控SPV的责权利

不以规矩,不能成方圆。PPP模式精准扶贫成效关键在于SPV责权利的控制。马来西亚PPP项目的主要弱点是政治风险管理,即PPP项目透明度低,公众难以了解项目进度,更无从参与其中,严重阻碍了潜在社会资本进入。澳大利亚PPP项目强调公开项目进度信息,接受公众监督,鼓励社会资本进入。对比两国PPP公信力,我国PPP精准扶贫项目应强调信息公开,严控各方责权利。

以PPP项目共同体设立SPV,打破有限责任,明确各方责权利。以法律为界限,以合同为蓝本,严格执行合同内容,一旦出现非不可抗力违约行为(如人为未按时完成进度、消极怠工、未提供相应的财政金融保障、未及时公布相关等),责任方承担无限连带责任,5年内禁入所有PPP项目;连带方承担有限责任,上级政府予以行政处罚,行业通报。若为不可抗力因素(如自然灾害),政府应及时向社会公众解释说明,公布进度信息,组织PPP项目共同体调整项目建设方案。

高风险与高收益相对,SPV要保证PPP项目共同体各方物有所值。项目完整落地运营,政府职能初步实现。为实现职能,政府要给予社会资本充分必要的政策保障,行业协会或组织充分必要的科研保障,贫困人口充分必要的帮扶支持,允许社会资本、行业协会或组织、贫困人口“搭顺风车”发展。

根据合作博弈理论,PPP项目共同体价值>SPV价值>各参与方价值之和。精准扶贫、精准脱贫是我国全面建成小康社会的重要关卡,只有举全党全国全社会之力,才能取得脱贫攻坚战的最大胜利,才能早日建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代强国。

截至2017年底,我国农村贫困人口由2012年的9,899万人减少至2017年的3,046万人,累计减少6,853万人,平均每年减少1,371万人,精准扶贫成效显著。PPP模式作为精准扶贫的重要路径,现状可圈可点,前景值得期待。为圆满完成精准扶贫任务,全面建成小康社会,及时准确掌握新时代对PPP模式精准扶贫的新要求,虚心借鉴国际经验,思量创新PPP模式支持精准扶贫策略,是全党全国全社会的要求。

参考文献

[1]陈梦龙,尹贻林.PPP模式在精准扶贫工程中的应用研究——基于捆绑式开发的视角[J].建筑经济2017,(38):7882.

[2]司俊霄.新时期中国农村精准扶贫的模式选择——兼论湛江市基本公共服务均等化战略实施[J].河北科技师范学院学报(社会科学版),2017,(16):2833.

[3]卢云姝.应用PPP模式助力精准扶贫[J].现代经济信息,2017,(05):18.

[4]李巍.引入PPP模式的精准扶贫及其优化路径初探[J].长江论坛,2017,(03):6064.

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